如何理解《宪法修正案》

2018年3月3日、3月5日，举世瞩目的中国“两会”先后在北京拉开序幕。与以往两会不同的是，本届两会是中共十九大后的首次两会，一个“新”字，成为本届两会当之无愧的关键词。这次两会还有一个重要内容，便是对宪法部分重要内容进行修改，审议和通过宪法修正案。这是党和国家政治生活中的一件大事，具有重大现实意义和深远历史意义。

一、宪法修改的时代背景和历史意义

（一）我国现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，为改革开放和社会主义现代化建设提供了根本法治保障，必须坚决维护、长期坚持、全面贯彻宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。宪法只有不断适应新形势，吸纳新经验，确认新成果，制定新规范，才能拥有持久生命力。习近平总书记多次强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。我国现行宪法是根据党的十一届三中全会确定的路线方针政策、于1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过并公布施行的。再往前追溯，1982年宪法是对1949年具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954年《中华人民共和国宪法》的继承和发展。

我国宪法以国家根本法的形式，确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就，确立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的国体和人民代表大会制度的政体，确定了国家的根本任务、领导核心、指导思想、发展道路、奋斗目标，规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，规定了社会主义法治原则、民主集中制原则、尊重和保障人权原则等等，反映了我国各族人民共同意志和根本利益。

宪法具有根本性、全局性、稳定性、长期性。30多年来的发展历程充分证明，我国宪法有力坚持了中国共产党领导，有力保障了人民当家作主，有力促进了改革开放和社会主义现代化建设，有力推动了社会主义法治国家建设进程，有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定，是符合国情符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障。我国宪法确立的一系列制度、原则和规则，确定的一系列大政方针，具有显著优势、坚实基础、强大生命力，必须长期坚持、全面贯彻。

（二）宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范，才具有持久生命力。唯物史观认为，法律作为上层建筑的重要组成部分，要随着经济基础的变化而变化。我国宪法的发展历程也是这样。1954年我国第一部宪法诞生后，一直处在探索实践和不断完善过程中，其间也走了一些弯路。

1982年宪法实施后，我国分别于1988年、1993年、1999年、2004年先后4次对现行宪法的个别条款和部分内容作出必要的、也是十分重要的修正，共通过了31条宪法修正案。

总的看，4次宪法修改体现了中国共产党领导人民进行改革开放和社会主义现代化建设的成功经验，体现了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果。通过4次宪法修改， 我国宪法在中国特色社会主义伟大实践中紧跟时代步伐，不断与时俱进，有力推动和保障了党和国家事业发展，有力推动和加强了我国社会主义法治建设。

回顾我国宪法制度发展历程，我们愈加感到，我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。我国宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。这是我国宪法发展的一个显著特点也是一条基本规律。由宪法及时确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验，以更好发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用，是实践发展的必然要求。

（三）根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新实践，在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上，有必要对我国宪法作出适当的修改。自2004年宪法修改以来，党和国家事业又有了许多重要发展变化。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，推进党的建设新的伟大工程，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，中国特色社会主义进入了新时代。党的十九大在新的历史起点上对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出重大战略部署，提出了一系列重大政治论断，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在全党的指导地位，确定了新的奋斗目标，对党和国家事业发展具有重大指导和引领意义。

在党的十九大文件起草和形成过程中，在全党全国上下学习贯彻党的十九大精神过程中，都有许多单位和同志提出，应该根据党的十九大精神对我国现行宪法作出必要的修改完善，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果通过国家根本法确认下来，使之成为全国各族人民的共同遵循，成为国家各项事业、各方面工作的活动准则。

党中央决定对宪法进行适当修改，是经过反复考虑、综合方方面面情况作出的，目的是通过修改使我国宪法更好体现人民意志，更好体现中国特色社会主义制度的优势，更好适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。这对于全面贯彻党的十九大精神、广泛动员和组织全国各族人民为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而奋斗具有十分重大的意义。

二、宪法修改的主要原则

修改宪法是国家政治生活中的一件大事，是事关全局的重大立法活动。党的十九届二中全会审议通过了中共中央关于修改宪法部分内容的建议。党中央用一次全会专门讨论宪法修改问题，充分表明以习近平同志为核心的党中央对宪法修改的高度重视，对依法治国、依宪治国的高度重视。这次修改宪法的原则主要体现在四个方面：

一是坚持党对宪法修改的领导。坚持党中央集中统一领导，增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义法治道路，把坚持党中央集中统一领导贯穿于宪法修改全过程，确保宪法修改的正确政治方向。

二是严格依法按程序推进宪法修改。宪法第六十四条对宪法修改作出了明确规定。在党中央领导下，通过历次宪法修改实践，已经形成了符合宪法精神行之有效的修宪工作程序和机制。先形成《中共中央关于修改宪法部分内容的建议（草案）》，经党中央全会审议和通过；再依法形成《中华人民共和国宪法修正案（草案）》，由全国人大常委会提请全国人民代表大会审议和通过。

三是充分发扬民主、广泛凝聚共识。宪法修改关系全局，影响广泛而深远，既要适应党和人民事业发展要求，又要遵循宪法法律发展规律。做好宪法修改工作，必须贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求充分发扬民主，广泛凝聚共识，注重从政治上、大局上战略上分析问题，注重从宪法发展的客观规律和内在要求上思考问题。

四是坚持对宪法作部分修改、不作大改。我国现行宪法是一部好宪法。对各方面普遍要求修改、实践证明成熟、具有广泛共识、需要在宪法上予以体现和规范、非改不可的，进行必要的、适当的修改；对不成熟、有争议、有待进一步研究的，不作修改；对可改可不改、可以通过有关法律或者宪法解释予以明确的，原则上不作修改，确保宪法的连续性、稳定性、权威性。

三、宪法修改的主要内容

宪法修正案（草案）提出，对我国现行宪法作出21条修改，其中11条同设立监察委员会有关。具体修改内容如下。

1.确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。宪法修正案（草案）将宪法序言第七自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”。同时，在“自力更生，艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”。

2.调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。宪法修正案（草案）将宪法序言第七自然段中“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。与此相适应在宪法第三章《国家机构》第三节第八十九条第六项领导和管理经济工作和城乡建设”后面，增加“生态文明建设”的内容。

3.完善依法治国和宪法实施举措。宪法修正案（草案）将宪法序言第七自然段中“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。

4.充实完善我国革命和建设发展历程的内容。宪法修正案（草案）将宪法序言第十自然段中“在长期的革命和建设过程中”修改为“在长期的革命、建设、改革过程中”；将宪法序言第十二自然段中“中国革命和建设的成就是同世界人民的支持分不开的”修改为“中国革命建设、改革的成就是同世界人民的支持分不开的”。作这些修改，党和人民团结奋斗的光辉历程就更加完整。

5.充实完善爱国统一战线和民族关系的内容。宪法修正案（草案）将宪法序言第十自然段中“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线修改为“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线”。

6.充实和平外交政策方面的内容。宪法修正案（草案）在宪法序言第十二自然段中“中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则”后增加“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略将“发展同各国的外交关系和经济、文化的交流”修改为“发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体”。作这样的修改，有利于正确把握国际形势的深刻变化，顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流，统筹国内国际两个大局、统筹发展安全两件大事，为我国发展拓展广阔的空间、营造良好的外部环境，为维护世界和平、促进共同发展作出更大贡献。

7.充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。宪法修正案（草案）在宪法第一章《总纲》第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”后增写一句，内容为“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

8.增加倡导社会主义核心价值观的内容。宪法修正案（草案）将宪法第一章《总纲》第二十四条第二款中“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”修改为“国家倡导社会主义核心价值观提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”。

9.修改国家主席任职方面的有关规定。宪法修正案（草案）将宪法第三章《国家机构》第七十九条第三款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届”中连续任职不得超过两届”删去。

10.增加设区的市制定地方性法规的规定。宪法修正案（草案）在宪法第三章《国家机构》第一百条增加一款，作为第二款：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”增加这一规定，有利于设区的市在宪法法律的范围内，制定体现本行政区域实际的地方性法规，更为有效地加强社会治理、促进经济社会发展，也有利于规范设区的市制定地方性法规的行为。

11.增加有关监察委员会的各项规定。为了贯彻和体现深化国家监察体制改革的精神，为成立监察委员会提供宪法依据，宪法修正案（草案）在宪法第三章《国家机构》第六节后增加一节，作为第七节“监察委员会”，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。与此相适应，还作了如下修改。

（1）将宪法第一章《总纲》第三条第三款中“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”修改为“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”。

（2）将宪法第三章《国家机构》第六十五条第四款“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”修改为“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。”

（3）将宪法第三章《国家机构》第一百零三条第三款“县级以.上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”修改为“县级以、上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务”。

（4）在宪法第三章《国家机构》第六十二条第六项后增加一项，内容为“选举国家监察委员会主任”；在宪法第六十三条第三项后增加一项，内容为“国家监察委员会主任”；在宪法第六十七条第六项中增加“国家监察委员会”在第十项后增加一项，内容为“根据国家监察委员会主任的提请，任免国家监察委员会副主任、委员”。

（5）将宪法第三章《国家机构》第一百零一条第二款中县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”修改为“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级监察委员会主任、本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”；将宪法第一百零四条中“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”修改为“监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作”。

（6）删去宪法第三章《国家机构》第八十九条第八项“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”中的“和监察”。删去宪法第一百零七条第一款“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”中的“监察”。作上述修改，反映了党的十八大以来深化国家监察体制改革的成果，贯彻了党的十九大关于健全党和国家监督体系的部署，也反映了设立国家监察委员会和地方各级监察委员会后，全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会、国务院和地方各级人民政府职权的新变化以及工作的新要求。

此外，2月28日，党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。上述调整涉及宪法第七十条中法律委员会名称的规定。根据党中央精神，将这个问题在本次会议审议宪法修正案（草案）时一并考虑。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。修改宪法是为了更好实施宪法，更好发挥宪法的国家根本法作用。我们要把实施宪法摆在新时代全面依法治国的突出位置，采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作，为保证宪法实施提供强有力的政治和制度保障以宪法修改为契机把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。